Lars Erik Lyngdal

Jeg bidro til virksomhetsplanleggingen. Jeg beklager!

Lars Erik Lyngdal
Jeg bidro til virksomhetsplanleggingen. Jeg beklager!

Etter statsbudsjettet begynner virksomhetsplanleggingen. Den rir offentlig sektor som en mare.  Selv om konseptet vakler på sviktende forutsetninger, er det en årlig øvelse som all offentlig virksomhet må gjennom senhøstes. Å formulere mål er vrient, å måle resultater er enda vanskeligere. Kvantitet går foran kvalitet og fokus dreies i gal retning.

På slutten av -80-tallet var jeg med på å lansere mål- og resultatrettet styring som den nye styringsmodellen i offentlig sektor. Mange foredrag, og mange kurs ble det. Vi som foredro modellen ble lyttet til. Dette var noe nytt. Dette var noe annet en den pedantiske regelstyringen som hadde preget store deler av offentlig sektor i mange ti-år. Opptatthet av regler og prosedyrer heller enn resultat, frykt for regelbrudd heller enn problemløsning, manglende syn for helhet og sammenheng, distanse og ufølsomhet overfor klienter, over-fokus på hierarki og autoritet. Kritikken var bred og sterk.

Jeg bidro til virksomhetsplanleggingen. Jeg beklager!

Målstyringens grunnide var god. Enkelt forklart måtte fokus rettes mer mot resultater og virkninger. Mot hva vi ønsker å oppnå. På kort sikt og på lengre sikt. Mot hva vi må få til på ulike nivåer og i ulike enheter for at innsatsen skal summere seg opp til det vi egentlig ønsker å få til. Vi må tydeliggjøre hva som er våre mål. Vi må ha klienten i sentrum, problemløsningen i sentrum, intensjoner, virkninger og resultater i sentrum.  Vi må formulere overordnede mål, bryte de ned i noen delmål og videre avlede konkrete arbeidsmål for den enkelte medarbeider. Oppgavedeling, myndighet og ressurser må tilpasses målene. Og endelig må vi tydeliggjøre hva vi skal se etter, «måle», for å vite om vi virkelig får til det vi ønsker å få til. Resultatindikatorer, kalte vi det. Eller «målparametere» på enda finere fagspråk.

Modellen falt i smak, nesten høyt og lavt. Den fremsto som et svar på mye av  byråkratikritikken både fra forskere, politikere og store deler av byråkratiet selv. Det ble i 1987 bestemt at fra 1990 skulle all statlig virksomhet være mål- og resultatstyrt.  Reformiveren basert på New Public Management hadde nådd fedrelandet for alvor.

Veien fra ide til praksis viste seg fort å være svært krevende. Det var vanskelig å formulere entydige mål for svært sammensatt offentlig virksomhet.  Forebygging, kontroll, undervisning, behandling, straff, forskning, pleie, veiledning, omsorg, er noen av en rekke benevnelser på  krevende og sammensatte aktiviteter som peker i mange retninger, ofte i et spenningsforhold til hverandre.

De politiske føringene i form av lover og forskrifter med utgangspunkt i utredninger, drøftinger og kompromisser, gjorde ikke saken enklere. Formuleringene som skulle angi retning og intensjoner, prioritering og mål var oftest uferdige, uklare og sammensatte. Tilpasningen av regler og ressurser, organisering og myndighet var vanskelig å få til. Det krevde omstilling.

Aller mest krevende var det å finne ut av hva man skulle se etter,» måle», for å vite om og i hvilken grad man nådde målene. Resultatmåling hørte likevel så avgjort til modellen, uansett om det var aldri så vanskelig.

Heller enn forsiktigvis å prøve ut modellen gjennom en gradvis og endring av fokus fra regelstyring til mål og resultater der det syntes mulig, valgte politikere og ledere i embetsverk å gå radikalt til verks. ALLE skulle ha virksomhetsplaner hvor ALLE etatens aktiviteter skulle innordnes i et mål-middel hierarki. Så langt mulig skulle ALL virksomhet måles på en eller annen måte. Resultatrapportering skulle skje årlig og synliggjøre grad av måloppnåelse og ressursbruk. Virksomhetsplanlegging ble en obligatorisk øvelse i alle statlige virksomheter. Det samme i de fleste kommuner og fylkeskommuner

I 20 år har dette pågått nå. Uten å være noen suksess. Ganske fort måtte man erkjenne at målstyring har sine store begrensninger i offentlig sektor. Målene er normalt svært sammensatte, de er diffuse, de er under stadig endring. Dette som følge av deres opprinnelse i en politisk beslutningsprosess hvor det enkle, tydelige og stabile ofte må ofres for konfliktløsning og kompromiss. Målene for skoler, universiteter, barnehager, politi, sykehus, kriminalomsorgog samferdsel  er resultatet av samspill mellom en rekke ulike interesser og preferanser, som også stadig endrer seg i form, innhold og styrke.

Ut fra dette blir det selvsagt tilsvarende vanskelig, nesten umulig, å måle resultater og virkninger på en meningsfull måte.

På tross av denne erkjennelsen, som var nokså allmenn ganske tidlig, ble virksomhetsplanlegging likevel gjennomført over alt ut over på -90-tallet og fram til nå. Men altså på høyst sviktende premisser.  Det SKULLE gjennomføres. Hver enkelt etat og virksomhet har etter hvert utarbeidet sin modell, noe forskjellige, men likevel laget over samme lest. Mål-middel systemer er blitt utarbeidet tross svære prinsipielle og praktiske problemer, resultatmålinger gjennomført uten å være påtrengende meningsfulle.  Jeg har sett mange og måttet være med på noen.

Virksomhetsplanlegging er blitt et ritual som jeg tror rir de fleste virksomheter som en mare hvert år senhøstes. Det føles i liten grad meningsfullt nok til å berettige så mye fokus og tidsbruk. Det er blitt en byråkratisk øvelse med masse skjemaer, møter og mye hoderisting.

Politisk gitte overordnede mål er nesten umulig å bryte ned i meningsfulle delmål, aktivitetsmål og resultatmål. Man formulerer likevel noe, vel vitende om mangler og uklarheter. Man lager resultatindikatorer og måler det man kan måle, gjerne det letteste og det som kan tallfestes.  Kvantitet kan måles, kvalitet er mye, mye vanskeligere. Lette og kjente oppgaver er greie for statistikken, de tunge, vanskelige og tidkrevende gir dårlig uttelling. Indikatorenes utilstrekkelighet fortrenges. Fokus forskyves.

Virksomhetsplanlegging virker like kontrollerende som regler og rutiner. Den enkelte medarbeider er like fanget av resultatkravene som hun før var av pedantiske regler og rutiner.  Resultatkravene hvor ANTALL saker, ANTALL klienter, ANTALL timer og minutter teller, skaper minst like stor avstand til klientene som tidligere. Resultatmålingene skaper konkurranse mellom avdelinger og enheter som kan være direkte ødeleggende for helheten.

Den kvalitetsbevisste og fagstolte medarbeider må bøye seg og fortrenge mye når «vår» etat skal vise hvem som gjør mest, fortest og billigst.

Særlig i kunnskaps-organisasjoner som skoler, universiteter og sykehus er virksomhets-planleggingen blitt sterkt kritisert, men også en rekke andre steder. Likevel lever modellen videre, om enn i noe neddempet form og kanskje rensket for de aller, aller verste utvekstene. Utgangspunktet, mer fokus på resultater og virkninger heller enn regler og prosedyrer, og større bevissthet om helhet og sammenhenger var så bra, men er nesten blitt borte i et enormt byråkratisk ritual.

f.1945
Cand.polit. ved  Universitetet i Oslo.
Tidl. dosent i statsvitenskapelige fag ved HIA/UIA og ass.fylkesmann i Vest Agder.
Div styreverv og ivrig syklist.